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重温“利改税”

2018-12-11 09:57
作者:梁发芾
来源: 中国经营网
编辑:东方财富网

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  国家税务总局局长王军近日表示,回顾改革开放以来,中国税收征管体制适应不同历史时期的需要,先后经历了三次大的变革。第一次就是上世纪80年代,中国实施了两步“利改税”,将税收从利润中分离出来。

  1949年后,在计划经济理论和公有制基础上逐渐形成一套财政汲取模式,那就是国家财政收入的主要来源是国营企业上缴的工商税收和利润。由于国营企业成为国民经济的绝对主体,国营企业在上缴利润的同时继续缴纳税收有没有必要?从50年代起,来自苏联的“非税论”在中国就有广泛的传播和影响。这种论点认为,既然社会主义国营企业为国家所有,那么,其一切收益自然也属于国有,国营企业向国家缴纳的利润和税金只是形式上的不同,并无本质上的差别。这种理论当然导向“税收消亡论”,认为社会主义税收没有存在的必要性,主张“利税合一”,以单一的利润代替税收。

  从原理上来说,这种非税论也不是没有一点道理。国家可以向所有企业征收税收,也可以向国有企业收取利润。在这里,国家的身份具有双重性。一方面,国家作为社会管理者、政治权力的掌控者和行使者,强行向社会征收费用,弥补管理和服务的成本。这种费用就是税收。另一方面,国家如果拥有国有企业,那么,国家就有第二个身份,就是国有资产的出资人、所有者,向国有资产经营抽取利润。如果一个国家的所有制结构是多元的,多种所有制经济共同发展,那么,国家就可以既向不同性质的企业征税,也向国有企业抽取利润。从另一个角度看,也就是所有不同所有制性质的企业一视同仁地向国家纳税,而不同所有制的经济体向它们的出资人分配利润。这样,税收和利润必须分开处理。但如果一个国家的所有制结构非常单一,国有经济一统天下,国有经济之外并无其他所有制形式的企业,那么,国有企业上缴国家的无论叫做利润还是税收,都是一回事。这种情况下,为了征纳的简便,利税合一是完全可以的。“非税论”“利税合一”论彼时之所以能够在我国有市场,当然与其时国有(国营)企业一家独大的现实是分不开的。

  从现实情况来看,利税合一,以利代税的弊端很大。国家和企业的分配关系无法理顺,操作中企业与国家之间讨价还价,争吵不休。企业吃国家大锅饭,企业没有活力,效率非常低下。这种情况下,上世纪80年代初毅然进行“利改税”。“利改税”是1983年启动的。当年4月29日,财政部发布《关于对国营企业征收所得税的暂行规定》,自同年6月1日起,国营企业普遍推行“利改税”制度。到这年年底,92.7%的国营企业实行“利改税”,缴纳所得税。此时的所得税税率很高,有些还分级累进征收,显得相当复杂。这是“利改税”的第一步。1984年9月,国务院发出通知,同意财政部报送的《关于在国营企业推行利改税第二步的报告》和《国营企业第二步利改税试行办法》,启动第二步利改税。其内容是,将国营企业上缴国家财政收入分别按照11个税种向国家缴税,由“利税并存”过渡到完全的“以税代利”,税后利润留给企业使用。当年9月18日,全国人大常委会也通过《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收(草案)试行的决定》。此后,一系列工商税收的暂行条例由国务院逐渐出台,十多种工商税先后开征。

  利改税后,所有国有企业和其他非国有企业一样,向国家缴纳税收。仅从这一点来说,“利改税”就是一个巨大的进步。国有企业和其他所有非国有企业一样,平等纳税,公平竞争,这个进步是十分巨大的。

  但是,“利改税”后,原来困扰人们的国有企业的利润分配问题,也就是国有企业向它的出资人的分红问题,一直没有得到妥善解决。利改税以及其后的“利税分流”改革中,主流意见是,税收要“取之于民用之于民”,也就是税收要用于全社会的公共服务事业,而国有企业的利润,哪怕能够向国家分红,这些利润也是“取之于国企,用之于国企”。也就是说,作为全国人民投资兴建的国有企业,其利润服务于国有企业,与全体国民无关。事实上,在1994年,国家规定亏损性国有企业税后利润暂不上缴,此后13年里,国有企业持续享受税后利润留存的优惠。就是说,13年中,国有企业除了给国家纳税外,给国家没有一分钱的分红。

  2007年我国出台《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》等,国有企业开始逐渐向国家分红,但这种分红在很长的时期,很大的范围内,只有象征的意义。一方面,国企给国家上缴的利润比例很低。各行业上缴的比例不同,有些如烟草业高一些,为25%,其他的很低,大多为5%。而另一方面,上缴的利润虽然进入国有资本经营预算,却没有进入一般公共预算,它最终仍然回到了国企,并没有用于公共服务。根据财政部发布的国有资本经营预算数据,2008 年和2009 年国企上缴的利润100% 回流国企内部,2010 年国企红利资本性支出和费用性支出的比例达到95%左右, 2011 年、2012 年依然以90% 左右的水平将上缴的利润“归还”国企。国企利润“取之于国企,用之于国企”无论从理论上还是实践上,并无改观。

  2017年,财政部曾发布《关于切实做好2017年基本民生支出保障工作的通知》,提出“提高国有资本经营预算调入一般公共预算的比例,统筹用于保障基本民生”。但比例提高的数据,并不清楚。国有企业上缴红利给公共财政的贡献,可以看2017年的这组数字。2017年,央企利润1.42万亿元,当年央企利润收入1170亿元,可知上缴利润仅为8%。当年中央国有资本经营收入预算数的1290亿元中,只有257亿元调入一般公共预算用于保障和改善民生,从上缴的利润中调入公共预算的比例不到20%。当年央企利润1170亿元占中央国有资本经营收入预算数1290亿元的90%,按同一比例计算,从央企上缴利润中调入一般公共预算的数字大致是233亿元,占当年央企利润1.42万亿元的1.6%。财大气粗的央企,给全社会的分红,只占其利润的1.6%,这个数字是不是太低了一些?

  1983年开始的“利改税”,不但释放了企业活力,而且初步建立和完善了与市场经济相适应的税收制度,是改革开放伟大事业的重要一环。但是,与税改相比,国企利改却至今未取得令人满意的结果。改革仍在路上。国有企业利润分配制度必然要继续改革,使国有企业对社会民生的贡献,与国有企业在国民经济中的地位相匹配。

(文章来源:中国经营网)

(责任编辑:DF120)

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